⑴ 農村土地產權制度改革淺析
秦險峰
隨著我國政治、經濟領域改革的不斷深入，作為整個農村社會基礎的農村土地產權制度，無論是在政策領域、理論領域還是在實踐領域，都越發地引起了人們的關注。
一、我國農村土地產權制度現狀
目前，我國農村土地產權制度主要包括四方面內容。
（一）所有權方面
農村土地以集體所有為主，國家所有為例外。我國根本大法《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第二款明確規定：「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。」這樣就為我國農村土地產權制度的社會主義公有制確立了最基礎的保證。無論是1986年通過的《土地管理法》，還是2007年通過的《物權法》，關於農村土地權利方面的細化規定，都是以《憲法》第十條為原點出發進行設計的。
（二）所有權行使主體方面
比照國有財產由國務院代表國家行使所有權的規定，我國法律規定了由「農民集體組織」代表本集體行使農村土地所有權，具體包括村集體經濟組織、村民委員會、村內各該農村集體經濟組織、村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織。
（三）用益物權方面
《中華人民共和國農村土地承包經營法》第十五條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶；第二十六條規定，承包方全家轉為非農戶口的，應當交回承包地。由此可見，農村集體經濟組織實行的家庭承包經營權，是村民基於本集體成員的身份而享有的一種農村土地的用益物權。
（四）擔保物權方面
由於我國法律規定土地所有權不得抵押，集體所有的土地使用權，除法律規定可以的除外，原則上也不得抵押。所以根據物權法定原則，目前我國農村土地之上基本不能設置擔保物權。但我國目前在個別批準的試點，存在承包經營權抵押的現象，不具有普遍意義，更不代表法律，在此不就該問題展開闡述。
二、我國農村土地產權制度面臨的問題
我國農村土地產權制度在其演進的過程中，適應了生產力的要求，促進了我國農村經濟的發展，但同時也產生了一些不可忽視的問題。
（一）「農民集體組織」作為農村土地所有權的行使者，導致本集體成員作為所有權人的權利被虛置
在行使農村土地所有權權能時，所有權人應該是委託人，「農民集體組織」應該是受託人，受託人應該按照委託人的委託許可權、為委託人的利益，勤勉行使委託權利。但由於法律明確授權「農民集體組織」行使農村土地所有權，並沒有明確規定其行為要受所有權人的限制及制約程序，即使2007年的《物權法》也只規定了權益受侵害的集體成員可以請求人民法院的事後救濟。所以在實踐中，農村土地所有權人的權利保障是很脆弱的。例如，在征地制度中，被征地農民作為土地所有權人的主要權利，一是擬征方案的被告知權，由於權利被虛置，「農民集體組織」經常「替民做主」，瞞著村民偽造或代替簽署征地文件；二是對補償標准提出異議權，在實踐中，一旦農民對征地補償不滿意，「農民集體組織」常常避而不出，不履行受託人的義務，而單個農民向征地政府或批准政府提出異議時，往往被告知主體不適格。
（二）目前的農村土地管理制度過於強調國家行政管理，排擠了農村土地產權制度的民法空間
土地產權作為財產性權利，從根本上說屬於民法范疇，應該以民事法律調整為主、行政法律規制為輔。而我國目前的法律，出於嚴格的行政管理目的，在農村土地產權制度領域規定了大量的行政機關的管理職能。例如在征地領域，我國法律從擬定農用地轉建設用地、征地方案，到報批通過、組織實施征地，賦予了行政機關大量的行政管理職能，農村土地所有權人完全處於行政相對人的地位，幾乎沒有民事法律調整的空間。
（三）征地補償標准低估農村土地所有權的內在價值，造成部分地方政府征地沖動、浪費耕地的現象出現
隨著我國城鄉經濟的發展，建設用地需求日趨緊張。特別是在經濟發達城市的周邊郊縣，新增建設用地中有很大一批是通過徵收農村集體所有土地實現的。根據我國《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均產值的30倍。雖然《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中，明確規定被征地農民生活水平不因征地而降低；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以保證原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。而在實踐中，很多被征地農民反映，所有補償即使達到6萬～7萬/畝，也有坐吃山空的時候，加入社會保險也不能對未來的生活提供足夠的保障。這里既有法律的滯後性因素，也存在低估農村土地所有權內在價值（即使排除農村土地升值的因素，單是未來20年科技進步帶來的產值提高，農村土地價值也被嚴重低估），農村土地價值實現方式單一和農村土地所有權人在征地過程中權利缺失等因素，綜合造成政府征地成本過低，在經濟利益和政績的刺激下，要麼違法用地，要麼沖動征地，最後導致浪費土地。
（四）農村土地所有權人話語權缺失，導致社會矛盾積累
目前，由農村土地派生出的農民群體性事件成為嚴重影響農村和諧的因素，在征地領域此現象尤為突出。其原因既有地方政府沒有解釋好法律政策，沒有得到被征地農民的理解和支持；也有部分地方政府弄虛作假，例如將耕地摞荒後報批，批准文件中由於沒有涉及基本農田和耕地，征地政府也根本不敢履行「兩公告」的程序；還可能是部分工作人員工作方式簡單粗暴，激化了矛盾等。之所以由農村土地派生出這么多矛盾，其根本原因還是農村土地所有權人的權利虛置，在行使權利過程中，農民話語權缺失，情緒往往以過激的方式釋放，或者走上漫長的信訪之路。
三、農村土地產權制度的改革建議
鑒於以上問題，建議我國應以解決農村土地所有權人權利虛置問題為核心，以農村土地產權回歸民事法律調整為路徑，來穩步推進我國農村產權制度改革。
（一）確立農村土地所有權的共有制度，解決農村土地所有權人權利虛置問題
根據我國民事法律制度，共有制度分為按份共有和共同共有。建議將我國「農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有」明確表述為「屬於本集體成員共同所有」，即各集體成員（村民）對集體所有的土地共同享有所有權。這樣首先堅持了農村土地的集體所有性質不變，符合我國土地制度的社會主義屬性；其次，更重要的是各集體成員（村民）可以按照《物權法》關於共有人的權利義務來規范行使農村土地所有權，這樣就解決了「農民集體組織」越位行使所有權的問題；同時，各集體成員（村民）都參加行使了所有權人的權利，避免了權利虛置，落實了村民在土地產權佔有、使用、收益等方面的話語權。全體集體成員還可以根據《村民委員會組織法》，在不違反法律強制性、禁止性規定的前提下，具體約定共有事項，作為行使共有權的細化，提高權利行使效率。
（二）尊重土地財產權利的民法屬性，規范農村土地行政管理
土地作為不動產，當涉及土地財產利益時，應該盡量尊重所有權人的意思自治。只有當農村集體在行使土地權利違法法律規定時，例如違反土地利用總體規劃、私自改變土地用途、在耕地上建窯、破壞農用地等，行政機關才應介入管理，堅決做到不缺位、不越位。
（三）賦予農村土地所有權人平等民事地位，建立土地徵收異議解決機制，將土地補償爭議納入民事救濟途徑
根據我國《憲法》規定，徵收土地僅限於公共利益需要，但在實踐中，我國征地的啟動程序過於寬松，在批准文件中也鮮有說明徵地事項是否屬於公共利益范疇。應該建立土地徵收異議制度，允許集體土地所有權人在預征階段甚至批准征地階段，對征地的合法性提出質疑，保障土地所有權人的話語權、參與權，並由報批機關或者批准機關作出書面解釋；仍有異議的，法律應該明確可以尋求司法救濟，通過行政訴訟，對該征地具體行政行為的合法性、合理性作出判決。當集體土地所有權人對征地合法性沒有異議，只對征地補償標准不滿時，法律首先明確土地共有人是適格主體，人數較多時可以委託「農民集體組織」也可以推舉部分共有人依授權向人民政府提出協調、裁決，直至尋求民事司法救濟。
（四）進一步完善農村土地他物權
土地作為農民賴以生存的物質承載，法律應該賦予農民個體更加穩定、長久的土地承包經營權。在擔保物權方面，農村土地作為不動產，原則上應該允許在其上設置抵押。具體框架為：農村集體建設用地使用權最終與國有建設用地使用權對接，實現統一的建設用地使用權市場（只是所有權人不同），完全可以比照國有建設用地使用權設置抵押和實現抵押權，實現農村土地價值實現方式的多樣化。集體農用地的使用權及其地上農業設施也可以設置抵押，但在實現抵押權時，其農用地的用途不得變更。
綜上所述，我國農村土地產權制度改革應以理順「農民集體組織」和農村土地所有權人的關系入手，逐漸構建整個農村土地所有權、他物權體系，同時還應積極調整我國的土地管理政策，充分探索民事法律制度在農村土地管理中的適用。
（本文原收錄於2010年國土資源部法律中心《首屆國土資源法制與市場學術研討會論文集》）